Der lizen­zierte Markt kann die Last nicht allein tragen

Die zentrale Frage bei der Regu­lie­rung des Onlin­e­glücks­spiels in Deutsch­land ist nicht nur, ob ein lizen­zierter Markt exis­tiert. Die schwie­ri­gere Frage ist, ob die Verbrau­cher tatsäch­lich in diesem Markt bleiben, wenn sie unter realen Bedin­gungen echte Entschei­dungen treffen. Ein recht­li­cher Rahmen kann Geneh­mi­gungen, tech­ni­sche Systeme, Aufsicht und öffent­liche Register schaffen, aber er kann das Verbrau­cher­ver­halten nicht auto­ma­tisch steuern. Eine Kana­li­sie­rung funk­tio­niert nur, wenn das regu­lierte Angebot nicht nur recht­mäßig, sondern auch erreichbar, verständ­lich, wirt­schaft­lich glaub­würdig und für den Spieler, der ohnehin bereit ist, online zu spielen, ausrei­chend attraktiv ist.

An dieser Stelle wird die Debatte oft zu bequem geführt. Die Exis­tenz lizen­zierter Anbieter wird manchmal so behan­delt, als sei sie an sich schon ein Ergebnis des Verbrau­cher­schutzes. In der Praxis erreicht der recht­liche Schutz nur den Spieler, der den legalen Weg wählt und dort bleibt. Ein Spieler, der den regu­lierten Rahmen verlässt, nimmt OASIS, LUGAS, die deut­sche Aufsicht, offi­zi­elle Beschwer­de­ka­näle oder inlän­di­sche Rechen­schafts­me­cha­nismen nicht mit.

Die Verbrau­cher­reise beginnt nicht in einem Gesetz­buch. Sie beginnt mit einer Suche, einer Empfeh­lung, einer Werbung, einer Zahlungs­op­tion, einem Bonus­an­gebot, einem Anmel­de­for­mular, einer blockierten Trans­ak­tion, einer abge­lehnten Einzah­lung, einem fehlenden Produkt oder einem Vergleich zwischen dem, was legal verfügbar ist, und dem, was anderswo ange­boten wird. Jeder dieser Momente kann die Kana­li­sie­rung entweder unter­stützen oder schwä­chen. Wenn sich zu viele Reibungs­punkte ansam­meln, wird vom lizen­zierten Markt etwas verlangt, was er allein nicht leisten kann.

Deutsch­lands Glücks­spiel­staats­ver­trag 2021 wurde konzi­piert, um Onlin­e­glücks­spiele unter restrik­tiven Bedin­gungen in einen regu­lierten Rahmen zu über­führen. Diese Logik ist aus gesell­schafts­po­li­ti­scher Sicht nach­voll­ziehbar, denn die Alter­na­tive zur Regu­lie­rung ist nicht Verbrau­cher­schutz, sondern unkon­trol­liertes Verbrau­cher­ver­halten in einem digi­talen Markt. Das Ziel der Regu­lie­rung besteht nicht einfach darin, Ange­bote zu lega­li­sieren. Es geht darum, die Nach­frage in Rich­tung sicherer, legaler Alter­na­tiven zu lenken und von ille­galen Anbie­tern wegzu­führen.

Die Schwie­rig­keit besteht darin, dass diese Kana­li­sie­rung von einem Zusam­men­spiel zwischen Regeln und Verhalten abhängt. Wenn sich der regu­lierte Markt lang­samer, schwä­cher, weniger wett­be­werbs­fähig oder unsi­cherer anfühlt als die Alter­na­tiven, werden einige Verbrau­cher die Grenzen ausloten. Nicht alle werden dies bewusst tun, und nicht alle werden den recht­li­chen Unter­schied zwischen einer lizen­zierten und einer nicht lizen­zierten Website verstehen. Manche entscheiden sich viel­leicht einfach für das Angebot, das einfa­cher, groß­zü­giger oder weniger restriktiv erscheint.

Deshalb ist die Kunde­n­er­fah­rung entschei­dend. Ein Spieler erlebt „Regu­lie­rung“ nicht als ein einziges Konzept. Er erlebt Iden­ti­täts­prü­fungen, Einzah­lungs­li­mits, Produkt­be­schrän­kungen, Werbe­bot­schaften, Zahlungs­hürden, Bonus­struk­turen, Markt­tiefe, Quoten, Casi­no­in­halte und Kunden­sup­port. Wenn das legale Angebot in genü­gend dieser Aspekte über­zeugt, kann die Kana­li­sie­rung Bestand haben. Verliert es in zu vielen davon, wird das Schutz­mo­dell anfäl­liger, als es die formale Lizen­zie­rungs­ar­chi­tektur vermuten lässt.

Regu­la­to­ri­sche Maßnahmen

Deutsch­land hat eine solide Regu­lie­rungs­struktur für den legalen Onlin­e­glücks­spiel­markt aufge­baut. Die GGL veröf­fent­licht eine offi­zi­elle White­list, in der die Betreiber aufge­führt sind, die über eine Lizenz oder Konzes­sion gemäß dem GlüStV 2021 verfügen. Lizen­zierte Betreiber müssen zudem auf ihren eigenen Websites angeben, dass sie über eine staat­liche Geneh­mi­gung verfügen, und nennen die Behörde, die diese erteilt hat. Dies ist ein notwen­diges Instru­ment, da Verbrau­cher eine über­prüf­bare Möglich­keit benö­tigen, legale Ange­bote von ille­galen zu unter­scheiden.

Das Regel­werk stützt sich zudem auf zentrale Spie­ler­schutz­sys­teme. Das Spie­ler­sperr­system OASIS wird von den Behörden als bundes­weites, spiel­über­grei­fendes Instru­ment zum Spie­ler­schutz und zur Präven­tion von Spiel­sucht beschrieben. Für legale Online­an­bieter ist zudem die Teil­nahme an der obli­ga­to­ri­schen tech­ni­schen Über­wa­chung von zentraler Bedeu­tung. Die GGL gibt an, dass LUGAS zu den obli­ga­to­ri­schen IT-Über­wa­chungs­sys­temen für legale Anbieter gehört.

Diese Mecha­nismen sind wichtig. Ein legaler Markt ohne Ausschluss­in­stru­mente, tech­ni­sche Über­wa­chung und behörd­liche Trans­pa­renz wäre deut­lich schwä­cher. Das Problem ist nicht, dass diese Systeme irrele­vant sind. Das Problem ist, dass diese Systeme nur dort funk­tio­nieren, wo die Akti­vi­täten der Verbrau­cher inner­halb des lizen­zierten Rahmens bleiben.

Das ist der unan­ge­nehme Aspekt der Kana­li­sie­rungs­de­batte. Deutsch­land kann ein streng kontrol­liertes Lizenz­system aufbauen, aber je stärker dieses System kontrol­liert wird, desto mehr muss man sich fragen, ob die Verbrau­cher es noch als trag­fä­hige Alter­na­tive betrachten. Regu­lie­rung kann Schaden mindern, aber sie kann auch Reibungs­ver­luste verur­sa­chen. Reibungs­ver­luste mögen gerecht­fer­tigt sein, insbe­son­dere wenn sie schutz­be­dürf­tige Akteure schützen, doch sie haben dennoch Auswir­kungen auf den Markt.

Die regu­la­to­ri­sche Reak­tion hat sich daher zuneh­mend in Rich­tung Messung verla­gert. Auf der eigenen Publi­ka­ti­ons­seite der GGL heißt es, dass ihre Berichte die Markt­ent­wick­lung analy­sieren, einschließ­lich Zahlen und Trends auf dem deut­schen Glücks­spiel­markt, insbe­son­dere im Online­be­reich. In der Ankün­di­gung ihres Tätig­keits­be­richts für 2025 erklärte die GGL, dass sie keine sepa­raten Zahlen für das Jahr 2025 zur Größe des ille­galen Marktes veröf­fent­liche, sondern sich statt­dessen auf die wissen­schaft­liche Studie zu Schwarz­markt und Kana­li­sie­rung stütze. Laut dieser Zusam­men­fas­sung der GGL ergab die Studie für das Jahr 2024 einen Markt­an­teil des ille­galen Onlin­e­glücks­spiels von 23 Prozent und eine Kana­li­sie­rungs­rate von 77 Prozent.

Diese Zahlen sind wichtig, sollten die Diskus­sion jedoch nicht beenden. Eine Kana­li­sie­rungs­rate von 77 Prozent kann als Beleg dafür ange­führt werden, dass der Groß­teil der Onlin­e­glücks­spiel­ak­ti­vi­täten regu­liert ist. Man kann sie aber auch anders inter­pre­tieren: Fast ein Viertel des Online­marktes bleibt laut der eigenen öffent­li­chen Zusam­men­fas­sung der Regu­lie­rungs­be­hörde außer­halb des beab­sich­tigten Rahmens. Für ein Verbrau­cher­schutz­system, das auf regu­lierter Teil­nahme basiert, ist das kein neben­säch­li­ches poli­ti­sches Detail.

Das bedeutet nicht, dass der Rechts­rahmen versagt hat. Es bedeutet, dass der Rahmen nach wie vor von einem Markt­ver­halten abhängt, das sich nicht allein durch Gesetze steuern lässt. Die offi­zi­elle Reak­tion muss daher nicht nur anhand der erteilten Lizenzen, der beauf­sich­tigten Anbieter oder der ange­schlos­senen Systeme beur­teilt werden. Sie muss auch daran gemessen werden, ob die Spieler konse­quent in den legalen Markt hinein­ge­zogen werden, anstatt hinaus­ge­drängt, dazu ange­stupst oder dazu verleitet zu werden, ihn zu verlassen.

Die Markt­rea­lität

Die Markt­rea­lität ist komplexer, als es die regu­la­to­ri­schen Rahmen­be­din­gungen vermuten lassen. Lizen­zierte Anbieter sind aufge­for­dert, mehrere Ziele gleich­zeitig zu verfolgen. Sie müssen strenge tech­ni­sche Anfor­de­rungen erfüllen, Werbe­re­geln einhalten, Spie­ler­schutz­sys­teme imple­men­tieren, ihre wirt­schaft­liche Wett­be­werbs­fä­hig­keit wahren, Kunden binden und gegen Anbieter konkur­rieren, die mögli­cher­weise nicht denselben Beschrän­kungen unter­liegen. Das ist kein normales Wett­be­werbs­um­feld. Es handelt sich um einen stark regu­lierten Markt, der versucht, gegen Alter­na­tiven zu bestehen, die viele dieser Auflagen igno­rieren können.

Dieses Ungleich­ge­wicht ist für die Kana­li­sie­rung von zentraler Bedeu­tung. Wenn ille­gale oder nicht lizen­zierte Ange­bote weniger Kontrollen, höhere Flexi­bi­lität, eine brei­tere Produkt­pa­lette, andere Anreize oder weniger Unter­bre­chungen bieten können, spre­chen sie manche Verbrau­cher mögli­cher­weise gerade deshalb an, weil sie außer­halb des regu­lierten Rahmens liegen. Das macht diese Ange­bote jedoch nicht sicherer. Aus gesell­schafts­po­li­ti­scher Sicht macht es sie wirt­schaft­lich gefähr­lich, da der Spieler mögli­cher­weise den Komfort vor dem Risiko wahr­nimmt.

Der lizen­zierte Markt kann daher die gesamte Last nicht allein tragen. Betreiber können das Nutzer­er­lebnis verbes­sern, die Einhal­tung der Vorschriften stärken, den Lizenz­status kommu­ni­zieren und siche­rere Produkte entwi­ckeln, aber sie können nicht jede Offshore-Alter­na­tive durch die Einhal­tung von Vorschriften neutra­li­sieren. Sie können ille­gale Wett­be­werber nicht dazu zwingen, sich an deut­sche Grenzen zu halten. Sie können nicht allein jeden Verbrau­cher über den prak­ti­schen Unter­schied zwischen einer lizen­zierten und einer nicht lizen­zierten Website aufklären. Sie können auch ein Regu­lie­rungs­mo­dell nicht voll­ständig über­winden, wenn das legale Produkt im Vergleich zu dem, was Spieler anderswo finden können, zu schwach wird.

Hier muss die Politik ehrlich sein. Ein zu stark einge­schränkter lizen­zierter Markt kann zwar symbo­lisch korrekt, aber verhal­tens­mäßig anfällig werden. Er mag zwar dem formalen Regu­lie­rungs­mo­dell entspre­chen, verliert in der Praxis jedoch bestimmte Verbrau­cher­seg­mente. Die am stärksten gefähr­deten Spieler sind mögli­cher­weise nicht dieje­nigen, die geduldig die White­list über­prüfen, Lizenz­hin­weise lesen und Aufsichts­stan­dards verglei­chen. Es könnten viel­mehr dieje­nigen sein, die am schnellsten auf Reibungs­ver­luste, einge­schränkte Produkt­aus­wahl, aggres­sive Anreize oder das Verspre­chen gerin­gerer Einschrän­kungen reagieren.

Zudem besteht eine Kommu­ni­ka­ti­ons­lücke. Die White­list ist unver­zichtbar, doch ein öffent­li­ches Register ist nicht gleich­be­deu­tend mit dem Verständnis der Verbrau­cher. Viele Spieler werden ihre Suche nicht damit beginnen, offi­zi­elle Daten­banken zu über­prüfen. Sie verstehen mögli­cher­weise nicht, welche Behörde welches Angebot beauf­sich­tigt, warum eine Lizenz wichtig ist oder wie Ausschluss­sys­teme funk­tio­nieren. Wenn Verbrau­cher die Bedeu­tung von Recht­mä­ßig­keit erst dann erkennen, wenn etwas schief­geht, ist die Kana­li­sie­rung bereits geschwächt.

Das Gleiche gilt für Instru­mente zum verant­wor­tungs­vollen Glücks­spiel. OASIS und tech­ni­sche Über­wa­chungs­sys­teme mögen zwar zentrale Bestand­teile des deut­schen Modells sein, sind aber für sich genommen keine über­zeu­genden Ange­bote für die Verbrau­cher. Ein Spieler, der seine Spiel­ge­wohn­heiten unter Kontrolle hat, sieht darin viel­leicht Schutz. Ein Spieler, der nach weniger Unter­bre­chungen sucht, empfindet sie mögli­cher­weise als Einschrän­kungen. Diese Span­nung lässt sich nicht einfach wegwün­schen, denn dieselbe Maßnahme kann gleich­zeitig gesell­schaft­lich wert­voll und wirt­schaft­lich ungünstig sein.

Die unmit­tel­ba­rere Frage lautet, ob Deutsch­land das rich­tige Gleich­ge­wicht zwischen Schutz und Teil­habe gefunden hat. Wenn Regu­lie­rung das legale Angebot sicherer, aber weniger attraktiv macht, muss das System abwägen, ob der Sicher­heits­ge­winn durch die Abwan­de­rung zu unre­gu­lierten Alter­na­tiven aufge­wogen wird. Verliert der Markt Verbrau­cher, die andern­falls in einem beauf­sich­tigten Umfeld geblieben wären, könnte dies genau jene Verbrau­cher­schutz­ziele schwä­chen, die die Vorschriften eigent­lich unter­stützen sollten.

Das bedeutet nicht, dass jede Beschrän­kung gelo­ckert werden sollte. Das wäre zu verein­fa­chend und würde den volks­ge­sund­heit­li­chen Zweck der Glücks­spiel­re­gu­lie­rung außer Acht lassen. Es bedeutet viel­mehr, dass Beschrän­kungen anhand des tatsäch­li­chen Verbrau­cher­ver­hal­tens bewertet werden müssen, nicht nur anhand der regu­la­to­ri­schen Absicht. Eine Vorschrift, die auf dem Papier streng wirkt, aber die Abwan­de­rung aus dem lizen­zierten Markt beschleu­nigt, erfor­dert mögli­cher­weise eine sorg­fäl­tige Über­prü­fung, bessere Kommu­ni­ka­tion oder eine effek­ti­vere Durch­set­zung im gesamten Ökosystem.

Die Ankün­di­gung des Tätig­keits­be­richts 2025 der GGL zeigt, dass ille­gales Glücks­spiel zuneh­mend als Problem des Markt­um­felds und nicht nur als Frage einzelner ille­galer Anbieter behan­delt wird. Das ist eine rele­vante Verän­de­rung. Wenn der ille­gale Markt über Zahlungs­dienste, Werbe­ka­näle, die Verfüg­bar­keit von Platt­formen, tech­no­lo­gi­sche Umge­hungs­mög­lich­keiten und Verbrau­cher­ge­wohn­heiten funk­tio­niert, dann kann die Reak­tion nicht allein darauf beruhen, dass lizen­zierte Anbieter die Vorschriften einhalten. Das brei­tere Umfeld muss für ille­gale Ange­bote weniger attraktiv gestaltet werden.

Gleich­zeitig müssen legale Ange­bote wirt­schaft­lich glaub­würdig bleiben. Ein regu­lierter Markt, der hinsicht­lich grund­le­gender Verbrau­cher­er­war­tungen nicht wett­be­werbs­fähig ist, wird Schwie­rig­keiten haben, die Nach­frage zu kana­li­sieren. Das bedeutet nicht, dass der ille­gale Markt kopiert werden muss. Es erfor­dert viel­mehr einen poli­ti­schen Rahmen, der die Wahl­frei­heit der Verbrau­cher als echte Trieb­kraft aner­kennt. Menschen entscheiden sich nicht immer für die sicherste Option, nur weil der Staat sie geneh­migt hat.

Fazit

Das deut­sche Kana­li­sie­rungs­pro­blem ist kein theo­re­ti­scher Streit zwischen Regu­lie­rungs­be­hörden und der Branche. Es ist eine Frage des Verbrau­cher­schutzes. Legale Ange­bote schützen die Spieler nur dann, wenn diese sie auch nutzen. Jeder Spieler, der den lizen­zierten Rahmen verlässt, verzichtet damit auch auf die Instru­mente, die diesem Rahmen seine Bedeu­tung verleihen.

Die von der GGL veröf­fent­lichten offi­zi­ellen Zahlen deuten darauf hin, dass ein erheb­li­cher Groß­teil der Onlin­e­glücks­spiel­ak­ti­vi­täten inner­halb des regu­lierten Marktes statt­findet. Das ist wichtig und sollte nicht außer Acht gelassen werden. Doch ein verblei­bender ille­galer Anteil von 23 Prozent, auf den sich die GGL im Zusam­men­hang mit der Studie von 2024 bezieht, stellt nach wie vor eine ernst­hafte Heraus­for­de­rung für ein auf Kana­li­sie­rung basie­rendes System dar. Die Frage ist nicht, ob Deutsch­land einen lizen­zierten Markt geschaffen hat. Die Frage ist, ob dieser Markt weiterhin genü­gend Verbrau­cher­ver­halten anziehen und binden kann, um das Vertrauen in das Modell zu recht­fer­tigen.

Es kann nicht erwartet werden, dass der lizen­zierte Markt diese Last allein trägt. Er benö­tigt ein konse­quentes Vorgehen gegen ille­gale Alter­na­tiven, eine klarere Kommu­ni­ka­tion mit den Verbrau­chern, einen glaub­wür­digen wirt­schaft­li­chen Rahmen und regu­la­to­ri­sche Entschei­dungen, die am Verhalten und nicht an der Absicht gemessen werden. Das stärkste Verbrau­cher­schutz­system ist nicht dasje­nige, das für sich genommen am strengsten erscheint. Es ist dasje­nige, das den Spieler inner­halb der geschützten Umge­bung hält.

Das ist die unbe­queme Erkenntnis. Ein recht­li­cher Rahmen gewinnt das Verbrau­cher­ver­halten nicht auto­ma­tisch. Er muss es sich verdienen, vertei­digen und konti­nu­ier­lich messen. Wenn Reibungs­ver­luste, Unsi­cher­heit oder wirt­schaft­liche Schwä­chen im regu­lierten Markt Alter­na­tiven außer­halb des beab­sich­tigten Rahmens stärken, dann wird die Kana­li­sie­rung weniger zu einem regu­la­to­ri­schen Schlag­wort als viel­mehr zu einem Warn­si­gnal.

Häufig gestellte Fragen

Was ist Kana­li­sie­rung im Onlin­e­glücks­spiel?
Kana­li­sie­rung ist der Prozess, bei dem Spieler zu lizen­zierten und regu­lierten Onlin­e­glücks­spiel­an­bie­tern statt zu ille­galen oder nicht lizen­zierten Websites geleitet werden.

Warum ist Kana­li­sie­rung in Deutsch­land wichtig?
Sie trägt dazu bei, dass Spieler in einem regu­lierten Umfeld bleiben, in dem Verbrau­cher­schutz­maß­nahmen, Aufsicht und Instru­mente für verant­wor­tungs­be­wusstes Spielen zur Verfü­gung stehen.

Was ist die GGL?
Die Gemein­same Glücks­spiel­be­hörde der Länder (GGL) ist Deutsch­lands natio­nale Glücks­spiel­auf­sichts­be­hörde, die für die Beauf­sich­ti­gung lizen­zierter Onlin­e­glücks­spiel­an­bieter zuständig ist.

Was ist das OASIS-Spie­ler­sperr­system?
OASIS ist Deutsch­lands bundes­weites Selbst­sperr­system, das verhin­dert, dass gesperrte Spieler bei allen teil­neh­menden Anbie­tern auf lizen­zierte Glücks­spiel­dienste zugreifen können.

Was ist LUGAS?
LUGAS ist Deutsch­lands obli­ga­to­ri­sches tech­ni­sches Über­wa­chungs­system, das zur Über­wa­chung lizen­zierter Onlin­e­glücks­spiel­an­bieter und zur Unter­stüt­zung der Einhal­tung gesetz­li­cher Vorschriften einge­setzt wird.

Warum entscheiden sich manche Spieler für nicht lizen­zierte Glücks­spiel­web­sites?
Manche Spieler lassen sich mögli­cher­weise von gerin­geren Einschrän­kungen, höheren Boni, einer größeren Spiel­aus­wahl oder einfa­cheren Zahlungs­me­thoden anlo­cken, die von ille­galen Anbie­tern ange­boten werden.

Wie wirkt sich das Verbrau­cher­ver­halten auf die Regu­lie­rung des Onlin­e­glücks­spiels aus?
Selbst bei strengen Vorschriften funk­tio­niert der Verbrau­cher­schutz nur, wenn Spieler weiterhin lizen­zierte Anbieter nutzen, anstatt auf ille­gale Alter­na­tiven auszu­wei­chen.

Vor welchen Heraus­for­de­rungen stehen lizen­zierte Anbieter?
Lizen­zierte Anbieter müssen strenge Vorschriften einhalten und gleich­zeitig im Wett­be­werb mit Offshore-Websites stehen, die mögli­cher­weise nicht denselben gesetz­li­chen Anfor­de­rungen unter­liegen.

Was berich­tete die GGL über den deut­schen Onlin­e­glücks­spiel­markt?
Laut der von der GGL zitierten Studie aus dem Jahr 2024 machte der ille­gale Onlin­e­glücks­spiel­markt etwa 23 % des Gesamt­marktes aus, während die Kana­li­sie­rung 77 % erreichte.

Wie kann Deutsch­land die Kana­li­sie­rung verbes­sern?
Ein stren­geres Vorgehen gegen ille­gale Anbieter, eine bessere Aufklä­rung der Verbrau­cher, eine effek­tive Kommu­ni­ka­tion und die Aufrecht­erhal­tung wett­be­werbs­fä­higer lizen­zierter Ange­bote können dazu beitragen, die Kana­li­sie­rung zu verbes­sern.