Hat sich die GGL selbst in eine recht­liche Falle regu­liert

Es gibt regu­la­to­ri­sche Nieder­lagen, und dann gibt es Entschei­dungen, bei denen man sich fragt, ob die Regu­lie­rungs­be­hörde jahre­lang den Ast abge­sägt hat, auf dem sie saß. Die beiden einst­wei­ligen Verfü­gungen, die das Verwal­tungs­ge­richt Halle am 6. August 2026 erlassen hat, fallen unan­ge­nehm nah in die zweite Kate­gorie. Bei den Fällen handelt es sich nicht um rechts­kräf­tige Urteile, und niemand sollte so tun, als wären sie es. Doch das Gericht hat nun etwas getan, was die GGL wohl viel schwerer abtun dürfte als eine weitere wütende Pres­se­mit­tei­lung eines Betrei­bers: Es hat – zumin­dest in einer vorläu­figen Prüfung – aner­kannt, dass Deutsch­lands eigene Voll­zugs­praxis mögli­cher­weise die EU-recht­liche Recht­fer­ti­gung für das Geneh­mi­gungs­system unter­graben hat, auf das sich die Behörde stützt, um Glücks­spiel­un­ter­nehmen zu verbieten und zu sank­tio­nieren.

Das ist eine bemer­kens­werte Posi­tion, zu der Deutsch­land gelangt ist. Das gesamte Modell für die Zeit nach 2021 beruht auf einem einfa­chen Kompro­miss. Die Betreiber akzep­tieren eines der restrik­tivsten Onlin­e­glücks­spiel­sys­teme Europas, weil der Staat erklärt, diese Einschrän­kungen seien notwendig, kohä­rent und würden im Inter­esse des Spie­ler­schutzes konse­quent durch­ge­setzt. Die GGL beruft sich dann auf dasselbe System gegen Unter­nehmen, die ohne Geneh­mi­gung oder außer­halb der zuläs­sigen Bedin­gungen tätig sind. Das Problem beginnt, wenn die Behörde selbst Abwei­chungen von den Regeln für einen Teil des lizen­zierten Marktes zu tole­rieren scheint, während sie dieselben Regeln als recht­liche Waffe gegen andere einsetzt.

Dr. Nik Sarafi, der den Kläger im Haller Verfahren vertritt, warnt bereits seit mehr als zwei Jahren davor. Sein jüngstes Argu­ment ist bewusst brisant: Sobald eine Regu­lie­rungs­be­hörde dazu beigetragen hat, die Schutz­logik ihres eigenen Lizenz­rah­mens auszu­höhlen, kann sie sich mögli­cher­weise nicht mehr in derselben Weise auf diesen Rahmen stützen wie zuvor. Das Gericht in Halle hat zwar nicht alle Schluss­fol­ge­rungen, die Sarafi aus den Fällen zieht – insbe­son­dere seine weiter gefasste zivil­recht­liche Theorie –, endgültig bestä­tigt. Was es jedoch getan hat, ist schwer­wie­gend genug. Es hat das angeb­liche Durch­set­zungs­de­fizit als poten­ziell syste­ma­tisch und nicht als zufällig einge­stuft und die GGL daran gehin­dert, eine ältere Unter­sa­gungs­ver­fü­gung und eine damit verbun­dene Zwangs­geld­strafe in Höhe von 50.000 Euro durch­zu­setzen, solange die Haupt­ver­fahren noch laufen.

Der Fall begann mit einer Rege­lung, die nach deut­scher Auffas­sung für den Spie­ler­schutz von zentraler Bedeu­tung ist

Der recht­liche Streit­punkt beginnt mit dem anbie­ter­über­grei­fenden monat­li­chen Einzah­lungs­limit. Gemäß § 6c GlüStV 2021 beträgt die stan­dard­mä­ßige anbie­ter­über­grei­fende Ober­grenze 1.000 € pro Monat, vorbe­halt­lich defi­nierter Ausnahmen, bei denen ein höheres Limit gerecht­fer­tigt ist und die wirt­schaft­liche Leis­tungs­fä­hig­keit des Spie­lers ordnungs­gemäß fest­ge­stellt wurde. Die Rege­lung ist keine bloße deko­ra­tive Compli­ance-Klausel. Deutsch­land hat Einzah­lungs­li­mits wieder­holt als Teil der zentralen Verbrau­cher­schutz­logik darge­stellt, die den regu­lierten Markt stützt.

Dem Antrag­steller im Halle-Verfahren war im Oktober 2022 eine Unter­las­sungs­ver­fü­gung und später ein Zwangs­geld aufer­legt worden. Zu den gegen ihn vorge­brachten Vorwürfen gehörte die Nicht­ein­hal­tung dieses monat­li­chen Limits von 1.000 €. Unter normalen Umständen wäre die Posi­tion der GGL leicht nach­voll­ziehbar: Wenn Deutsch­land von einem Betreiber die Einhal­tung der Lizenz­vor­schriften verlangt und dieser dies nicht tut, kann der Staat eingreifen. Kompli­ziert wird es jedoch dadurch, was der Staat lizen­zierten Wett­be­wer­bern etwa zur glei­chen Zeit gestat­tete.

Ein Vergleich aus dem Jahr 2022 schuf eine sehr heikle Doppel­moral

Am 15. November 2022 nahm das Verwal­tungs­ge­richt Darm­stadt einen Vergleich zwischen dem Land Hessen und lizen­zierten Sport­wet­ten­an­bie­tern zu Proto­koll. Den im Verfahren in Halle sowie in Dr. Sarafis Fall­zu­sam­men­fas­sung vom August beschrie­benen Unter­lagen zufolge wurde in dem Vergleich die quali­fi­zierte SCHUFA-G-Abfrage als Nach­weis der wirt­schaft­li­chen Leis­tungs­fä­hig­keit für höhere Einzah­lungs­li­mits aner­kannt. Er enthielt zudem eine Zuver­läs­sig­keits­klausel, wonach die Tatsache, dass die Betreiber bestimmte Limit­vor­schriften bis zum 30. September 2022 nicht ange­wendet hatten, nicht als Beweis für Unzu­ver­läs­sig­keit gewertet werden sollte.

An dieser Stelle hört es auf, wie eine kleine tech­ni­sche Meinungs­ver­schie­den­heit auszu­sehen. Der Vergleich war nicht als einma­liger Gefallen für zwei Unter­nehmen konzi­piert. Er sah eine einheit­liche Verwal­tungs­praxis für zuge­las­sene und noch in der Prüfung befind­liche Anbieter vor. Die GGL, die am 1. Januar 2023 die natio­nale Zustän­dig­keit über­nahm, hatte die Möglich­keit, von dieser Verein­ba­rung zurück­zu­treten. Statt­dessen schloss sie sich laut Sarafis Darstel­lung und den nach­fol­genden Gerichts­un­ter­lagen dieser Praxis an.

Über­legen Sie einmal, was das im Klar­text bedeutet. Einem Teil des Marktes wurde mitge­teilt, dass das Grenz­wert­system nach einer Methode funk­tio­nieren könne, die aus der veröf­fent­lichten Norm nicht ersicht­lich sei, und dass die frühere Nicht­an­wen­dung der Grenz­wert­vor­schriften nicht auto­ma­tisch die Zuver­läs­sig­keit beein­träch­tigen würde. Ein anderes Unter­nehmen sah sich hingegen einem Verbot auf der Grund­lage des Geneh­mi­gungs­sys­tems gegen­über, das angeb­lich einheit­lich ange­wendet wurde. Es geht nicht darum, dass jeder Betreiber das gleiche Ergebnis erhalten muss. Es geht darum, dass der Staat den EU-Gerichten ein restrik­tives Geneh­mi­gungs­system nicht als kohä­rent verkaufen kann, während er hinter den Kulissen still­schwei­gend eine andere Version davon anwendet.

Der Staat selbst sagte, der SCHUFA-Score reiche nicht aus

Die Posi­tion der GGL lässt sich deut­lich schwerer vertei­digen, sobald der Zeit­rahmen das Jahr 2024 erreicht. In der Zwischen­be­wer­tung des Glücks­spiel­staats­ver­trags hieß es, dass die Verwen­dung eines Punkt­werts allein „keines­falls ausrei­chend“ sei, um die wirt­schaft­liche Leis­tungs­fä­hig­keit eines Spie­lers fest­zu­stellen, da ein solcher Punkt­wert keine Rück­schlüsse auf die tatsäch­li­chen finan­zi­ellen Mittel zulasse. Das ist keine Ausle­gung, die sich der Anwalt eines Klägers ausge­dacht hat. Sie findet sich in den offi­zi­ellen Bewer­tungs­un­ter­lagen, die inner­halb des Regu­lie­rungs­sys­tems selbst erstellt wurden.

Die nahe­lie­gende Reak­tion wäre gewesen, diese Praxis unver­züg­lich zu korri­gieren. Statt­dessen deuten die von Sarafi beschrie­benen recht­li­chen und sach­li­chen Umstände auf etwas weitaus Unan­ge­neh­meres hin. Der rele­vante Entschei­dungs­rahmen wurde erwei­tert, der gleiche grund­le­gende Ansatz blieb bestehen, und laut den Haller Unter­lagen bot die GGL noch im Mai 2026 einen Vergleichs­text an, der die SCHUFA-Abfrage als Nach­weis der finan­zi­ellen Mittel aner­kannte.

An dieser Stelle ist die Bezeich­nung „admi­nis­tra­tive Inkon­sis­tenz“ schon zu höflich. Wenn eine Aufsichts­be­hörde weiß, dass die zur Recht­fer­ti­gung höherer Ober­grenzen verwen­dete Beweis­me­thode den Schutz­stan­dard nicht erfüllt, und diese Methode dennoch weiterhin anwendet oder duldet, besteht das Problem nicht mehr nur darin, dass die Durch­set­zung unvoll­kommen ist. Das Problem ist viel­mehr, dass die Behörde mögli­cher­weise genau jene Verbrau­cher­schutz­grund­sätze unter­gräbt, auf die sie sich später beruft, um Zwangs­maß­nahmen gegen andere Unter­nehmen zu recht­fer­tigen.

Das OVG hatte bereits darauf hinge­wiesen, wo die recht­liche Klippe lag

Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Sachsen-Anhalt hatte die recht­liche Schwelle bereits im Dezember 2024 iden­ti­fi­ziert. In der Rechts­sache 3 M 169/24 stellte das Gericht fest, dass der Geneh­mi­gungs­vor­be­halt seine Recht­fer­ti­gung verlieren könnte, wenn das Durch­set­zungs­de­fizit eine syste­ma­ti­sche Duldung einer Auswei­tung des Glücks­spiel­an­ge­bots durch die zustän­dige Behörde wider­spie­gele, die selbst gegen die Geneh­mi­gungs­vor­schriften verstoße. Zu diesem Zeit­punkt sah das Gericht diese fakti­sche Schwelle noch nicht als bewiesen an.

Diese Unter­schei­dung ist von Bedeu­tung, da die Haller Urteile vom August 2026 keine neue Rechts­theorie aus dem Nichts geschaffen haben. Sie wandten den bestehenden Prüf­maß­stab auf ein Sach­ver­halts­bild an, das sich inzwi­schen deut­lich vervoll­stän­digt hatte. Offen­le­gungen im Rahmen des Infor­ma­ti­ons­zu­gangs, der Umfang der SCHUFA-Praxis, das amtliche Bewer­tungs­ma­te­rial und die Fort­set­zung des Verwal­tungs­an­satzes bis ins Jahr 2026 lieferten dem Unter­ge­richt eine Akten­lage, über die das OVG im Dezember 2024 noch nicht verfügte.

Sarafis Sieg ist daher für die GGL gefähr­li­cher als ein routi­ne­mä­ßiger verfah­rens­recht­li­cher Rück­schlag. Die Rechts­norm war bereits vorhanden. Was sich geän­dert hat, war die Beweis­lage. Das Verwal­tungs­ge­richt in Halle stellt nun in einer vorläu­figen Beur­tei­lung fest, dass die vom OVG iden­ti­fi­zierten Sach­ver­halts­vor­aus­set­zungen tatsäch­lich vorliegen könnten.

Verliert das Geneh­mi­gungs­system an Kohä­renz, verliert die GGL mehr als nur einen Fall

Das ist der Punkt, der den Verant­wort­li­chen in Halle schlaf­lose Nächte bereiten dürfte. Die Macht der GGL hängt stark von der These ab, dass die deut­schen Beschrän­kungen EU-Recht erfüllen, weil sie legi­time Ziele auf kohä­rente und syste­ma­ti­sche Weise verfolgen. Wenn der Staat selbst eine Praxis duldet, die diese Ziele unter­gräbt, riskiert er, die Recht­fer­ti­gung für die Beschrän­kung selbst zu unter­graben.

Die prak­ti­sche Konse­quenz ist poten­ziell gravie­rend. In der Pres­se­mit­tei­lung von Sarafi heißt es, das Gericht gehe – offenbar erst­mals in Deutsch­land – davon aus, dass die tatsäch­li­chen Voraus­set­zungen erfüllt sein könnten, unter denen der Geneh­mi­gungs­vor­be­halt seine EU-recht­liche Recht­fer­ti­gung verliert. In den beiden vor ihm anhän­gigen Verfahren hat das Gericht die aufschie­bende Wirkung gegen die Unter­sa­gungs­ver­fü­gung und die damit verbun­dene Zwangs­geld­fest­set­zung wieder­her­ge­stellt. Für das Haupt­ver­fahren deutete die Kammer an, dass eine Vorlage an den Gerichtshof der Euro­päi­schen Union gemäß Artikel 267 AEUV wahr­schein­lich sei.

Das ist nicht gleich­be­deu­tend mit der Fest­stel­lung, dass das gesamte deut­sche Glücks­spiel-Lizen­zie­rungs­system bereits zusam­men­ge­bro­chen sei. Das ist nicht der Fall. Die Anord­nungen sind einst­wei­liger Natur, beruhen auf einer summa­ri­schen Prüfung und sind nicht rechts­kräftig. Doch eine Regu­lie­rungs­be­hörde, die dem Markt jahre­lang vermit­telt hat, dass die Geneh­mi­gung die Trenn­linie zwischen legalem und ille­galem Glücks­spiel darstellt, sieht sich nun mit der gericht­li­chen Fest­stel­lung konfron­tiert, dass ihre eigene Durch­set­zungs­praxis die Rechts­kraft dieser Trenn­linie mögli­cher­weise geschwächt hat. Dies ledig­lich als pein­lich zu bezeichnen, wäre noch milde ausge­drückt.

Die GGL kann keinen perfekten Gehorsam verlangen, während sie gleich­zeitig selek­tive Flexi­bi­lität walten lässt.

An dieser Stelle knüpft das Halle-Urteil auch direkt an die umfas­sen­dere Bericht­erstat­tung von Malta Media über den deut­schen Markt an. Wir haben bereits unter­sucht, wie die deut­sche Glücks­spiel­re­gu­lie­rung in Wett­büros und über LUGAS funk­tio­niert, wie reale Kunden­wege Lücken zwischen Theorie und Praxis zentraler Kontrollen aufde­cken können und wie lizen­zierte Betreiber erheb­liche tech­ni­sche und wirt­schaft­liche Belas­tungen tragen müssen, um im regu­lierten Markt zu bleiben.

Wir haben uns zudem mit den Compli­ance­kosten und dem Wett­be­werb auf dem Markt befasst sowie mit der unan­ge­nehmen Tatsache, dass die Unter­nehmen, die für die GGL am leich­testen zu errei­chen sind, genau dieje­nigen sind, die einer Aufsicht bereits zuge­stimmt haben. Deshalb ist Konsis­tenz kein akade­mi­scher Luxus. Wenn regel­kon­forme Unter­nehmen für tech­ni­sche oder verfah­rens­tech­ni­sche Versäum­nisse hart bestraft werden, während die Behörde Abwei­chungen an anderer Stelle still­schwei­gend tole­riert, weil sie einem admi­nis­tra­tiven Kompro­miss dienen, verliert der legale Markt den Anschein, nach einheit­li­chen Regeln zu funk­tio­nieren.

Die gleiche Sorge zieht sich durch unsere Bericht­erstat­tung über die Sicht­bar­keit und Bekämp­fung des ille­galen Glücks­spiels. Deutsch­land kann außer­or­dent­lich hart gegen einen Betreiber vorgehen, der auf eine deut­sche Geneh­mi­gung ange­wiesen ist. Gegen Unter­nehmen außer­halb des Systems, die Domains, Zahlungs­wege oder Unter­neh­mens­struk­turen ändern können, ist es weitaus weniger wirksam. Wenn die Regu­lie­rungs­be­hörde dann inner­halb des lizen­zierten Marktes ungleiche Flexi­bi­lität gewährt, wird die Botschaft an die Betreiber pervers: Regu­liert zu sein bedeutet, sich den härtesten Maßnahmen auszu­setzen, während die Regu­lie­rungs­be­hörde sich Spiel­raum vorbe­hält, ihre eigenen, vermeint­lich strengen Stan­dards zu beugen.

Dies lässt die Entschei­dung zu Bet3000 noch unbe­quemer erscheinen

Bet3000 ist nicht Gegen­stand der von Sarafi im August behan­delten Fälle, und die recht­li­chen Sach­ver­halte sind unter­schied­lich. Das muss klar gesagt werden. Doch nach den Entschei­dungen in Halle verdient die Vorge­hens­weise der GGL gegen­über Bet3000 es, vor einem weitaus weniger schmei­chel­haften insti­tu­tio­nellen Hinter­grund betrachtet zu werden.

Im Juli 2024 nutzte die Behörde tech­ni­sche und aufsichts­recht­liche Versäum­nisse im Zusam­men­hang mit LUGAS, Akti­vi­täts­da­teien und der Zuver­läs­sig­keit, um den voll­stän­digen Entzug der Online- und statio­nären Geneh­mi­gung von IBA Enter­tain­ment Limited zu recht­fer­tigen. Der GGL standen weniger strenge Instru­mente zur Verfü­gung, doch sie ging bis zum Äußersten. Malta Media hat bereits unter­sucht, warum diese Entschei­dung unver­hält­nis­mäßig erscheint, wenn man die Rolle externer Anbieter, Korrek­tur­maß­nahmen und spätere Erkennt­nisse über Schwä­chen im deut­schen tech­ni­schen Über­wa­chungs­system berück­sich­tigt.

Nun kommt noch der Fall Sarafi hinzu. Der Regu­lierer, der bei Bet3000 Zuver­läs­sig­keit und Compli­ance als Gründe für den Lizenz­entzug gewertet hat, wird – mit vorläu­figer gericht­li­cher Unter­stüt­zung – beschul­digt, eine andere Form der nicht konformen Expan­sion an anderer Stelle im legalen Markt syste­ma­tisch tole­riert zu haben. Auch hier sind die Fälle nicht iden­tisch. Das müssen sie auch nicht sein. Der Wider­spruch ist insti­tu­tio­neller Natur: Die GGL verlangt strikte Einhal­tung, wenn sie Sank­tionen verhängen will, doch die Gerichts­akten lassen nun die Möglich­keit aufkommen, dass sie Abwei­chungen tole­rierte, sobald diese Teil ihrer eigenen Verwal­tungs­praxis geworden waren.

Genau diese Art von Wider­spruch zerstört das Vertrauen in eine Ermes­sens­re­gu­lie­rung. Eine Regu­lie­rungs­be­hörde muss nicht jeden gleich behan­deln. Sie muss jedoch erklären können, warum der Rechts­stan­dard kohä­rent bleibt, wenn ihre eigenen Ausnahmen, Vergleiche und Durch­set­zungs­ent­schei­dungen in unter­schied­liche Rich­tungen weisen.

Sarafi argu­men­tiert nun, dass das Problem auch lizen­zierte Betreiber betrifft

Sarafis ISA-LAW-Artikel vom 13. August geht bewusst über die Verwal­tungs­ver­fahren hinaus. Er argu­men­tiert, dass dieselben Tatsa­chen­fest­stel­lungen die Posi­tion lizen­zierter Betreiber in Zivil­klagen von Spie­lern schwä­chen könnten. Seine Theorie lautet, dass Betreiber, die an der SCHUFA-G-Praxis betei­ligt waren, sich nicht einfach mit dem Verweis auf ihre deut­sche Lizenz vertei­digen können, wenn Teile ihres tatsäch­li­chen Ange­bots außer­halb der Schutz­be­din­gungen lagen, die die Lizenz über­haupt erst recht­mäßig gemacht haben.

Seine Wort­wahl ist aggressiv. Er verwendet den Begriff „Kollu­sion“, um das zu beschreiben, was seiner Aussage nach ein koor­di­niertes und nicht offen­ge­legtes Zusam­men­spiel zwischen der Behörde und Teilen des lizen­zierten Marktes war. Das ist Sarafis recht­liche Charak­te­ri­sie­rung, keine endgül­tige gericht­liche Fest­stel­lung, und sie sollte auch als solche behan­delt werden. Doch seine Beweis­kette basiert nicht auf anonymen Gerüchten. Sie verweist auf den Vergleich von 2022, die Betei­li­gung der GGL, nahezu iden­ti­sche Betrei­ber­kon­zepte, die offi­zi­elle Bewer­tungs­war­nung und die Fort­set­zung der Praxis, nachdem die Bedenken bekannt waren.

Die von Sarafi vorge­schla­genen zivil­recht­li­chen Konse­quenzen müssen vor Gericht geprüft werden. Dennoch macht das Argu­ment deut­lich, wie gravie­rend das regu­la­to­ri­sche Problem geworden ist. Wenn sich lizen­zierte Betreiber nicht mehr unein­ge­schränkt auf ihre Lizenz verlassen können, weil die Bedin­gungen, unter denen Teile ihres Ange­bots geneh­migt wurden, mögli­cher­weise selbst im Wider­spruch zum Schutz­rahmen standen, reicht der Schaden weit über einen einzelnen Durch­set­zungs­fall hinaus.

Die GGL hat bereits andere Rechts­strei­tig­keiten in Halle und anderswo verloren

Auch die Entschei­dungen vom August kommen nicht aus dem Nichts. Sarafis Kanzlei verzeichnet einen Sieg im Haupt­ver­fahren vom Dezember 2025, in dem das Verwal­tungs­ge­richt Halle eine Verbots­ver­fü­gung der GGL gegen einen Twitch-Streamer voll­ständig aufhob und die Behörde zur Tragung der Kosten verur­teilte. Im November 2025 wies das Land­ge­richt Landshut in einer weiteren glücks­spiel­be­zo­genen Ange­le­gen­heit die Klagen sowohl der Staats­an­walt­schaft als auch der GGL ab. Diese Fälle betreffen zwar unter­schied­liche Sach­ver­halte und Rechts­ge­biete, verstärken jedoch den Eindruck einer Behörde, deren aggres­sive Durch­set­zungs­stra­tegie zuneh­mend an ihre Grenzen stößt.

Es ist nichts Falsches daran, wenn eine Aufsichts­be­hörde Fälle verliert. Gerichte exis­tieren gerade deshalb, weil Verwal­tungs­macht über­prüfbar sein muss. Das Problem ist das Muster, das sich abzeichnet, wenn diese Nieder­lagen mit Hinweisen darauf einher­gehen, dass die interne Praxis der Behörde mögli­cher­weise von ihren veröf­fent­lichten Stan­dards abge­wi­chen ist. An diesem Punkt verla­gert sich die Frage von der Frage, ob eine einzelne Entschei­dung falsch war, hin zu der Frage, ob die Aufsichts­be­hörde die recht­li­chen Grenzen des von ihr verwal­teten Systems versteht.

Die wahr­schein­liche Vorlage an den EuGH ist der Punkt, an dem dies zu einem viel größeren Problem werden könnte

Der wich­tigste Satz in Sarafis Pres­se­mit­tei­lung ist viel­leicht der am wenigsten drama­ti­sche. Die Kammer in Halle deutete an, dass das Haupt­ver­fahren wahr­schein­lich eine Vorlage an den Gerichtshof der Euro­päi­schen Union erfor­dern wird. Damit würde die Ausein­an­der­set­zung über die GGL, über Halle und über die deut­sche Verwal­tungs­praxis hinaus­gehen.

Der EuGH hat wieder­holt gefor­dert, dass natio­nale Glücks­spiel­be­schrän­kungen konse­quent begründet werden müssen, anstatt sie mit Slogans über öffent­liche Gesund­heit und Spie­ler­schutz zu vertei­digen, während im Hinter­grund wider­sprüch­li­ches staat­li­ches Verhalten fort­be­steht. Sollte das deut­sche System in Luxem­burg mit einer Sach­ver­halts­dar­stel­lung landen, aus der hervor­geht, dass die Behörde Prak­tiken tole­riert hat, die eine zentrale Schutz­vor­schrift unter­graben, muss die GGL mehr als nur ihre Akten­füh­rung vertei­digen. Sie muss die Kohä­renz des Systems selbst vertei­digen.

Das ist die recht­liche Falle. Je stärker sich die GGL auf den Geneh­mi­gungs­vor­be­halt als Grund­lage für Sank­tionen, Verbote und den Ausschluss vom Markt gestützt hat, desto schäd­li­cher wird es, wenn ein Gericht zu dem Schluss kommt, dass das eigene Verhalten der Behörde diese Grund­lage geschwächt hat. Die Regu­lie­rungs­be­hörde könnte fest­stellen, dass die Waffe, die sie so selbst­be­wusst gegen den Markt einge­setzt hat, nun gegen sie selbst gerichtet wird.

Die GGL sollte aufhören, so zu tun, als handele es sich hier nur um eine weitere Anfech­tung durch einen Betreiber

Die einfache insti­tu­tio­nelle Antwort wäre zu sagen, dass es sich um einst­wei­lige Verfü­gungen handelt, dass die Haupt­ver­fahren noch anhängig sind und dass die Behörde noch Beru­fung einlegen oder letzt­end­lich obsiegen kann. All das ist wahr. Nichts davon geht auf den Kern der Sache ein. Das Gericht in Halle hat ein sach­li­ches Problem fest­ge­stellt, das schwer­wie­gend genug ist, um die Voll­stre­ckung auszu­setzen, und schwer­wie­gend genug, um die Aussicht aufzu­werfen, dass der Geneh­mi­gungs­vor­be­halt selbst mögli­cher­weise nicht auf die übliche Weise durch­setzbar ist.

Die GGL sollte daher öffent­lich darlegen, wie der Vergleich von 2022 zu einer allge­meinen Verwal­tungs­praxis wurde, wann die Behörde zu dem Schluss kam, dass die SCHUFA-G-Methode unzu­rei­chend war, warum die Praxis nach der offi­zi­ellen Bewer­tungs­war­nung fort­ge­setzt wurde und warum offenbar noch im Mai 2026 eine im Wesent­li­chen ähnliche Vergleichs­for­mu­lie­rung ange­boten wurde. Das sind keine Geschäfts­ge­heim­nisse. Es sind Fragen dazu, wie eine Behörde eine Regel ange­wandt hat, die sie als wesent­lich für den Spie­ler­schutz bezeichnet.

Vor allem sollte die Aufsichts­be­hörde erläu­tern, wie sie Vertrauen in ihre Zuver­läs­sig­keits­be­wer­tungen von Anbie­tern einfor­dern kann, wenn ein Gericht nun die Kohä­renz ihrer eigenen Durch­set­zung in Frage stellt. Man kann kein glaub­wür­diges Lizen­zie­rungs­system auf dem Grund­satz aufbauen, dass Anbieter jede Regel befolgen müssen, während sich die Aufsichts­be­hörde das Recht vorbe­hält, ihre eigenen veröf­fent­lichten Stan­dards still­schwei­gend zu umgehen.

Deutsch­land hat mögli­cher­weise ein Lizen­zie­rungs­system geschaffen, das dieje­nigen am härtesten trifft, die es ernst nehmen

Das allge­meine poli­ti­sche Versagen lässt sich kaum noch igno­rieren. Deutsch­land wollte eine Kana­li­sie­rung in einen legalen, beauf­sich­tigten Markt errei­chen. Dazu müssen die Betreiber davon über­zeugt sein, dass der Erwerb und der Erhalt einer Lizenz wirt­schaft­lich sinn­voll, recht­lich vorher­sehbar und den Aufwand für die Einhal­tung der Vorschriften wert sind. Jedes Mal, wenn die GGL mit aller Härte gegen ein lizen­ziertes Unter­nehmen vorgeht, während an anderer Stelle unge­löste Unstim­mig­keiten bestehen, schwächt dies diese Verein­ba­rung.

Sarafis Sieg im August beweist nicht, dass die gesamte GlüStV 2021 rechts­widrig ist. Er bewirkt etwas Geziel­teres und für die GGL poten­ziell Gefähr­li­cheres. Er deutet darauf hin, dass die Regu­lie­rungs­be­hörde mögli­cher­weise eine der recht­li­chen Begrün­dungen unter­graben hat, die sie benö­tigt, um das System gegen­über anderen durch­zu­setzen. Der Staat wollte sich ein starkes Lizenz­vor­be­halt sichern. Nun muss er mögli­cher­weise erklären, warum sein eigenes Verhalten diesen Vorbe­halt nicht unwirksam machen sollte – in Fällen, in denen die zugrunde liegende Durch­set­zung inko­hä­rent geworden ist.

Seit Jahren wird der Branche gesagt, dass die Antwort auf jedes deut­sche Glücks­spiel­pro­blem in stren­gerer Einhal­tung der Vorschriften, mehr Kontrolle und mehr Durch­set­zung liege. Das Gericht in Halle hat nun die Frage gestellt, die sich die GGL schon viel früher hätte stellen müssen: Was passiert, wenn die Regu­lie­rungs­be­hörde ihr eigenes System nicht kohä­rent durch­setzt?

Sollte das Haupt­ver­fahren die Rich­tung der einst­wei­ligen Verfü­gungen bestä­tigen, wird dies nicht als ein weiterer Fall in Erin­ne­rung bleiben, in dem ein Betreiber eine Verfah­rens­lücke ausge­nutzt hat. Es wird als der Moment in Erin­ne­rung bleiben, in dem die deut­sche Glücks­spiel­auf­sichts­be­hörde erkannte, dass Konse­quenz nicht nur etwas ist, das sie vom Markt verlangen kann. Sie ist eine recht­liche Voraus­set­zung für ihre eigene Macht.

FAQs

Mit welchem recht­li­chen Problem ist die GGL nach den Beschlüssen aus Halle konfron­tiert?
Das Verwal­tungs­ge­richt Halle hat vorläu­fige Zweifel daran geäus­sert, ob die Voll­zugs­praxis der GGL zu einem syste­ma­ti­schen Voll­zugs­de­fizit geführt haben könnte. Das Gericht setzte die Voll­zie­hung einer älteren Unter­sa­gungs­ver­fü­gung sowie eines damit verbun­denen Zwangs­geldes von 50.000 Euro aus, während die Haupt­sa­che­ver­fahren weiter­laufen.

Warum könnte eine unein­heit­liche Voll­zugs­praxis der GGL das deut­sche Glücks­spiel­li­zenz­system gefährden?
Deutsch­land stützt seine Glücks­spiel­be­schrän­kungen darauf, dass Ziele wie Spie­ler­schutz kohä­rent und syste­ma­tisch verfolgt werden. Wenn Behörden syste­ma­tisch Prak­tiken dulden, die diesen Zielen wider­spre­chen, könnte die unions­recht­liche Recht­fer­ti­gung des Erlaub­nis­vor­be­halts geschwächt werden.

Welche Rolle spielt das monat­liche Einzah­lungs­limit von 1.000 Euro?
Nach § 6c GlüStV 2021 gilt grund­sätz­lich ein anbie­ter­über­grei­fendes monat­li­ches Einzah­lungs­limit von 1.000 Euro. Ausnahmen sind unter bestimmten Voraus­set­zungen möglich. Da dieses Limit als zentraler Bestand­teil des deut­schen Spie­ler­schutzes gilt, ist eine unein­heit­liche Anwen­dung recht­lich beson­ders rele­vant.

Warum ist die SCHUFA-G-Praxis für den Fall der GGL wichtig?
Ein Vergleich aus dem Jahr 2022 akzep­tierte eine quali­fi­zierte SCHUFA-G-Abfrage als Nach­weis der wirt­schaft­li­chen Leis­tungs­fä­hig­keit für höhere Einzah­lungs­li­mits. Später stellte eine offi­zi­elle Evalu­ie­rung jedoch fest, dass ein Score­wert allein nicht ausreiche, um die tatsäch­li­chen finan­zi­ellen Mittel eines Spie­lers zu beur­teilen.

Was hatte das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Sachsen-Anhalt bereits zu Voll­zugs­de­fi­ziten gesagt?
Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt erklärte im Dezember 2024, dass der Erlaub­nis­vor­be­halt seine Recht­fer­ti­gung verlieren könnte, wenn ein Voll­zugs­de­fizit auf einer syste­ma­ti­schen Duldung glücks­spiel­recht­lich unzu­läs­siger Ange­bote durch die zustän­dige Behörde beruht. Damals sah das Gericht diese Voraus­set­zungen jedoch noch nicht als nach­ge­wiesen an.

Haben die Beschlüsse aus Halle das deut­sche Glücks­spiel­li­zenz­system bereits für unwirksam erklärt?
Nein. Bei den Entschei­dungen vom August 2026 handelt es sich um Eilbe­schlüsse auf Grund­lage einer vorläu­figen Prüfung und nicht um rechts­kräf­tige Urteile über die Recht­mäs­sig­keit des gesamten Systems. Sie zeigen jedoch, dass das Gericht die mögli­chen regu­la­to­ri­schen Wider­sprüche für erheb­lich hält.

Könnte der Streit um die GGL vor den Gerichtshof der Euro­päi­schen Union gelangen?
Ja. Die Kammer in Halle deutete an, dass in den Haupt­sa­che­ver­fahren wahr­schein­lich eine Vorlage an den Gerichtshof der Euro­päi­schen Union nach Artikel 267 AEUV erfor­der­lich sein könnte. Dabei könnte geprüft werden, ob Deutsch­lands Glücks­spiel­be­schrän­kungen weiterhin ausrei­chend kohä­rent sind.

Welche Verbin­dung besteht zwischen den Halle-Verfahren und Bet3000?
Bet3000 ist nicht Gegen­stand der Verfahren vom August 2026 und die recht­li­chen Sach­ver­halte unter­scheiden sich. Dennoch werfen die Entschei­dungen Fragen zur regu­la­to­ri­schen Konsis­tenz auf, da die GGL zuvor tech­ni­sche, aufsichts­recht­liche und Zuver­läs­sig­keits­mängel genutzt hatte, um die Erlaub­nisse von IBA Enter­tain­ment Limited voll­ständig zu wider­rufen.

Könnte der Streit auch lizen­zierte Glücks­spiel­an­bieter betreffen?
Mögli­cher­weise. Dr. Nik Sarafi argu­men­tiert, dass die regu­la­to­ri­schen Wider­sprüche rund um die SCHUFA-G-Praxis auch Einfluss darauf haben könnten, ob sich lizen­zierte Anbieter in bestimmten Zivil­ver­fahren auf ihre deut­sche Erlaubnis berufen können. Diese weiter­ge­hende Rechts­auf­fas­sung wurde bislang jedoch nicht abschlies­send gericht­lich bestä­tigt.

Warum ist regu­la­to­ri­sche Kohä­renz für die GGL so wichtig?
Die Glaub­wür­dig­keit des regu­lierten deut­schen Glücks­spiel­marktes hängt davon ab, dass Betreiber davon ausgehen können, dass Regeln vorher­sehbar und konsis­tent ange­wendet werden. Werden in einigen Fällen harte Sank­tionen verhängt, während vergleich­bare Abwei­chungen an anderer Stelle tole­riert werden, kann sowohl das Vertrauen in die Regu­lie­rung als auch deren recht­liche Grund­lage geschwächt werden.